Odziv na poskus preoblikovanja obrazca slovenske javne uprave

mag. Matjaž Čuk


Na članek Poskus preoblikovanja obrazca slovenske javne uprave so se odzvali na Ministrstvu za notranje zadeve in javno upravo. Poleg prispevka na spletnem mestu Stop birokraciji smo prejeli tudi odgovor državne sekretarke Renate Zatler.


Spoštovani g. Čuk,

veseli me, da ste objavili prispevek in v celoti podpiram takšne ideje. V več delih vašega pisanja lahko rečem, da so zapisane besede, ki jih v komunikaciji z drugimi ministrstvi, pogosto uporabljam. Ministrstvo za notranje zadeve je v vladi pristojno za realizacijo programa ukrepov za odpravo administrativnih ovir in izboljšanje poslovnega/zakonodajnega okolja tako za podjetnike kot tudi državljane. Izvajamo vrsto aktivnosti. Med drugim želimo izboljšati tudi obrazce, preko spremembe zakona. Kako? Menimo, da bodo sčasoma tisti, ki obrazce pripravljajo, ugotovili, da so le-ti v nekaterih primerih celo nepotrebni ali pa so prezahtevni oziroma zahtevajo celo bistveno preveč podatkov. Danes se namreč prepogosto zgodi, da pride državljan na sedež upravnega organa, npr. Centra za socialno delo, in ga uradna oseba ne sprejme, če ne izpolni obrazca (še se zgodi, da ga po obrazec pošlje v knjigarno). Obrazec ne sme predstavljati formalne ovire v komunikaciji med državljanom in uradno osebo. Obrazec/vloga naj bi bil pripomoček državljanu in uradniku, da uspešno rešita zadevo. V več primerih obrazci niso potrebni, še posebej, ko se človek osebno zglasi na sedežu organa. Zakaj se moramo ukvarjati z 10 strani dolgim obrazcem, če potrebujemo samo podaljšanje neke pravice ali manjšo spremembo (opomba: le-to nam je celo uspelo skrajšati in uvesti e-vlogo v lanskem decembru!).

Da, vaša ugotovitev je pravilna, v elektronskem svetu še nismo skoraj ničesar naredili na področju uvajanja "pametnih obrazcev". Po pogovorih s pristojnimi na ministrstvu za delo, bomo že v naslednjem letu občutili napredek na tem področju. Tako bodo pričeli spreminjati zakonodajo (v luči prenove sistema tako, da ne bo potrebno vlagati vlog za socialne pravice vsako leto - gre za uvedbo tako imenovanih "informativnih izračunov" na podlagi uradnih evidenc). Tudi elektronske vloge bodo poenostavili (to je v programu "OAO", več na www.stopbirokraciji.si) in vaši predlogi jim bodo, prav gotovo, prišli prav. Mogoče ne bi bilo slabo, da vas povabijo k sodelovanju! Tovrstne rešitve prinašajo pozitivni učinek tudi na notranjo birokracijo in znižanje stroškov javne uprave.

Vsekakor bomo vaših predlogov veseli mi in nam bodo v pomoč pri pripravi novih rešitev v smeri prijazne in učinkovite uprave!

Lep pozdrav,
Državna sekretarka
mag. Renata Zatler


Spodbudno je slišati, da ga. Zatler komentira širšo sliko, ne le obravnavanega obrazca. V članku sem se namenoma osredotočil na to drobno, v kratkem času obvladljivo enoto, kljub temu, da je problem obsežnejši. Tako je bilo nedvomno lažje pripraviti in argumentirati predlog izboljšave in ne le ostati pri kritiki trenutnega stanja.

Dolgoročno ustrezneje bi bilo seveda preoblikovanje celega sistema komuniciranja z organi javne uprave, zaradi česar se upravičeno lahko vprašamo, kot izpostavlja tudi ga. Zatler, ali je omenjeni obrazec sploh potreben. V članku sem izpostavil pomembnost vključevanja različnih deležnikov v proces prenove enega dokumenta. Če je v načrtu javne uprave temeljita prevetritev aktualnega sistema, celote, je posvetovanje z različnimi skupinami uporabnikov in sodelovanje s strokovno javnostjo le še toliko pomembnejše.

Cilj nadaljne debate na D_magazinu naj bo najti čim širši nabor predlogov za izboljšavo aktualnega stanja (še vedno so več kot dobrodošla mnenja, predlogi in tudi razširjeni prispevki na to temo).

Za zaključek pa še nekaj besed o celostni prenovi informacijskega sistema britanske vlade, ki govori o pomembnosti sodelovanja, vključevanja, oblikovanja in svežih misli (video, 7 minut).

Poskus preoblikovanja obrazca slovenske javne uprave

mag. Matjaž Čuk


S tem prispevkom začenjam debato o (ne)ustreznosti komunikacije javne uprave skozi droben, a vseprisoten element, obrazec. Trenutno stanje obravnavam na podlagi enega pogostejših obrazcev v uporabi, Vloge za uveljavljanje pravic iz javnih sredstev, nadaljujem s predlogom izboljšave tega dokumenta in ponudim premislek za naprej.

Za branje si vzemite 6 do 10 minut časa, kar je 5 minut manj, kot bi potrebovali za dešifriranje navodil za izpolnjevanje obravnavanega dokumenta.


Obrazci v našem vsakdanu

Povprečen prebivalec Slovenije ima pogosto opravka z izpolnjevanjem obrazcev. Oddajamo dohodninske napovedi, vloge za otroški dodatek, prijavljamo davke in odpiramo nove bančne račune. Pogosto imamo najbrž občutek, da jim nismo kos, kar nas vodi v slabo voljo, v nezadovoljstvo z javno upravo, državo, politiko in z vsemi po vrsti.

Z namenom reševanja tega problema je aktualni minister za notranje zadeve Gregor Virant 4. julija letos napovedal “stop birokraciji”¹ – njegov načrt je odpraviti obrazce. S tem ni mislil na njihovo ukinitev, temveč da jih bo namesto prej omenjenega povprečnega uporabnika lahko izpolnil uradnik. Priznal je sicer, da so nekateri obrazci zapleteni do te mere, da predstavljajo “pravo nočno moro”, a po njegovem mnenju se bodo obrazci poenostavili sami od sebe, saj si jih bodo morali uradniki prilagoditi, da jih bodo znali hitreje izpolniti.

Ideja se sliši sicer nadvse privlačna, a minister ni pomislil na nekaj problemov:

• kako bodo uradniki zmogli krotiti množico uporabnikov, ki se bodo k njim zgrinjali vsak zadnji dan oddaje določenega obrazca (npr. pri oddaji vloge za štipendijo)?
• kako bo uporabnik vedel, katera dokazila mora prinesti s seboj k uradniku?
• kako idejo 'samodejnega poenostavljanja' povezati z idejo E-uprave, kjer uporabnik sam odda različne vloge, ne da bi se moral pripeljati do najbližjega urada v času uradnih ur?
• kako se bodo obrazci standardizirali, da bodo uradniki lahko nadomeščali svojega kolega, ki si je svoje delo organiziral drugače?

Virant pravi, da bo marca 2014 lažje, ker bodo nočne more izpolnjevali samo še “profesionalci, ki vedo, kaj potrebujejo” in tako predvideva, da že imamo dovolj usposobljenih profesionalcev, ki se bodo z obstoječimi orodji znali spopasti. Je res lahko prepričan, da se bodo vsi zaposleni uradniki znali hitro in efektivno znajti v množici različnih obrazcev? Četudi bo več časa prihranjeno končnemu uporabniku, se bo namesto tega močno povečal obseg dela javne uprave. O prihrankih tu težko govorimo – prihranimo zgolj živce eni skupini in jih poberemo drugi².

Menim, da bi se cele stvari morali lotiti drugače in vzpostaviti vzdržnejši sistem. Če so obrazci še najbolj podobni grozljivki, je mogoče bolj primerno, če jih prej spremenimo vsaj v dramo, še rajši pa v nedeljsko sprostitev. Poenostavljanja birokracije bi se morali lotiti s poenostavljanjem obrazcev samih, zaradi česar bi imeli korist obe strani.

Profitirala bi posledično tudi država, ki bi si na ta način zmanjšala stroške – z večjo učinkovitostjo zbiranja, procesiranja in standardiziranja dokumentov. Primer, samo s pomočjo obrazca za trajno zastopanje urada britanskega javnega skrbnika se je število napačno izpolnjenih vlog zmanjšalo s 33% na 9%, hkrati pa se je dolžina obrazca prepolovila³. Podobno je britanska davčna uprava s pomočjo preoblikovanega opomnina za plačilo dohodnine povečala poplačilo dolgov za 300 milijonov funtov v obdobju šestih tednov⁴.

Vsak dokument javne uprave je njen obraz, zato je potrebno zelo paziti, kakšnen vtis naredi na povprečnega uporabnika.


Eksperiment: kaj se lahko reši v nekaj dneh?

Želel sem preveriti, ali se lahko na relativno enostaven način, v nekaj dneh, analizira, reorganizira in preoblikuje tipični obrazec, Vlogo za uveljavljanje pravic iz javnih sredstev (PDF), s katerim imajo dnevno opraviti vsi študenti, ki zaprošajo za štipendijo, prosilci denarne socialne pomoči, otroškega dodatka ali subvencije vrtca.

Opomba / Predlog je idejna zasnova informacijskega oblikovalca brez temeljite priprave, brez posvetovanja z uporabniki, uradniki, pravniki in jezikoslovci. Pri načrtovanju končne verzije obrazca bi bila nujna vključitev različnih deležnikov v načrtovalski proces, če bi želeli zagotoviti dolgoročno vzdržen sistem⁵. Gre za delovno verzijo dokumenta, besedila (še posebej pojasnila k vprašanjem) so zgolj osnutki.

Slika 1 / Primerjava naslovnih strani sedanje vloge in predloga prenove. (klikni za večjo sliko)

Kdo je uporabnik?

Uporabniki smo vsi prebivalci Slovenije, se pravi tudi komajda polnoletni dijaki, delavci, nevešči izpolnjevanja dokumentov in upokojenci z oslabljenim vidom. Komunikacija z javno uporavo je del našega vsakdanjega življenja, zato je posvečanje in reševanje problemov, ki pri tem nastajajo, nujno.


Kaj je narobe s trenutnim obrazcem slovenske javne uprave?

Zapisati bi moral, da je obrazec namenjen uporabnikom, ki zaprošajo za javna sredstva, a nažalost premisleka o uporabniški izkušnji pri njegovem načrtovanju zagotovo ni bilo, zato ga je bolje opisati kot orodje za zbiranje podatkov o uporabnikih, ki zaprošajo za javna sredstva.

Argument javne uprave bi čisto verjetno bil, da je povprečni uporabnik žal funkcionalno nepismen, a najlažje je odgovornost preložiti na druge in se ne povprašati o svoji soodgovornosti. Res vsi vemo vse o kirurgiji, tehnologiji in davkih? Obrazci, kot so sestavljeni sedaj, pričakujejo ravno to – da bomo vsi vešči izrazoslovja pripravljalca, izkušeni dešifratorji kompleksne vsebine.

Namenjen je zelo različnim skupinam ljudi (subvencija vrtca, štipendija, socialna pomoč) (slika 2, levo). Približno polovica vprašanj je splošnih, odgovoriti morajo vsi izpolnjevalci, preostala polovica pa je zbirka vprašanj za specifičen namen. V primeru vloge za štipendijo lahko preskočimo kar polovico vprašanj, česar pa ureditev hierarhije ne olajša – naslove poglavij je namreč težko najti (slika 3, levo).

Prepričan sem, da bo večina bralcev smatrala, da gre za nepregleden, zahteven, celo kaotičen primer komunikacije. Na sliki 4 (levo), je prikazan izsek sedanjega obrazca. Diagram z analizo vrste vsebine (spodaj) jasno prikaže, kako razdrobljena je njegova vsebina. Vprašanja se izmenjujejo s pojasnili, bralčeve oči pa morajo preskakovati velike ovire. Iskanje je oteženo.

Primer, če je hitrost branja med 250 in 300 znakov na minuto⁶, v realnosti še manj (podatek namreč velja za literaturo, ne tehnično komunikacijo), bi samo navodila za uporabo brali več kot deset minut (slika 8, spodaj levo). Na diagramu strukture prenovljenega obrazca je zato opazno združevanje sorodne vsebine, da bi bralec hitreje našel potrebne informacije (slike 2, 3, 4, 5, spodaj). Navodila za uporabo so premaknjena bližje vprašanjem, enaka vrsta vsebine je združena (npr. naslovi levo, vprašanja v sredini, pojasnila desno).

Slika 2 / Primerjava kazala (uvodnega usmerjanja). V spodnji vrsti sta diagrama z analizo vrste vsebine, kjer je opazna velika razdrobljenost sedanje vloge. (klikni za večjo sliko)

Slika 3 / Primerjava tipičnega obrazca. Oznake naslovov (a/b), na katere se sklicuje kazalo zdajšnjega obrazca, je zelo težko opaziti. To lahko rešimo s poudarjenim označevanjem (D/E).
(klikni za večjo sliko)

Slika 4 / Primerjava tipičnega obrazca: osebni podatki. Leva stran je sicer prostorsko učinkovitejša, a verjetnost za napačne vnose je precej povečana. (klikni za večjo sliko)

Slika 5 / Primerjava navedbe potrebnih prilog. Na desni je vidna je ustreznejša razčlenitev besedila (npr. pojasnila drug pod drugim). (klikni za večjo sliko)

Lastnosti trenutnega obrazca:

• nejasna struktura, zato nepregledno in neurejena celota
• malo prostora za vpisovanje odgovorov
• nepregledno urejen sistem preskakovanja nenujnih vprašanj (kaj izpolnim, česa ne rabim?)
• monotona uporaba črkovnega materiala, zato nejasna hierarhija
• predolga, zapletena in nejasna vprašanja (vtis 'pravniške latovščine')
• predolga in zapletena navodila za uporabo na koncu dokumenta

Po mojem mnenju pripravljalec obrazca ni sestavljal z mislijo na uporabnika, temveč je naivno domneval, da bo bralec brezpogojno razumel zapleten pravniški jezik. Izraženi ton komunikacije je po eni strani avtoritaren in neprijazen, a kaotičen in neprepričljiv, podoba pa tehnična, nepregledna in nečitljiva.


Kaj lahko izboljšamo?

Celotno vsebino sem zaradi lažje primerjave namenoma obdržal na istem obrazcu. Takšno preoblikovanje bi hkrati tudi najmanj obremenilo uradnike, saj se vrsta orodja ne spremeni, zgolj njegova oblika. Učinkovitejše orodje bi bilo seveda tisto, ki bi bilo prilagojeno namenu posameznega uporabnika (navedba samo tistih vprašanj, na katera mora odgovoriti, če zaproša za specifično obliko pomoči).

Že samo s preoblikovanjem enake vsebine na obrazcu lahko relativno enostavno olajšamo izpolnjevanje in procesiranje. Ključne fokusne točke prenove morajo biti:

• opaznejše označevanje za enostavnejšo navigacijo med poglavji
• ustreznejša hierarhija za boljšo čitljivost (naslov mora izgledati kot naslov, opomba kot opomba)
• prijaznejša komunikacija, tako vizualna, kot tudi verbalna
• enostavnejše besedilo (jasnejša jedrnata vprašanja za natančnejše odgovore)
• spoštovanje priročnika celostne grafične podobe javne uprave (tipografija, barvna shema, znak pristojnega ministrstva)⁷

Primer prekompleksnega besedila na obstoječi vlogi
“Ali je najemnik v tržnem stanovanju ali kateri izmed uporabnikov stanovanja v razmerju do lastnika stanovanja v krogu zakonitih dedičev do drugega dednega reda po predpisih, ki urejajo dedovanje?”

Poenostavljeno bi se mogoče bolje slišalo kot (s stranskim pojasnilom):
“Ali ste vi ali kateri drugi uporabnik stanovanja, ki ga najemate, zakoniti dedič lastnika stanovanja?”

Značilnosti predloga prenove:

• enostopenjska razčlenitev poglavij – oznake od A do M
• jedrnata navodila pred začetkom izpolnjevanja
• prva stran z uvodom in preglednim kazalom vsebine (slika 1)
• reorganizacija vsebine (združevanje vprašanj s podobno tematiko)
• navodila so postavljena poleg vprašanj, namesto združevanja na koncu dokumenta
• besedilo je večje, prostora za vpisovanje odgovorov je več (slika 3)
• uvedba dodatne barve za izboljševanje hierarhije (dovolj velike tonske razlike hkrati omogočajo tudi enobarvno tiskanje)
• prijaznejši ton vprašanj in trditev
• pogojna vprašanja (če DA, potem ...) rešena na način zavihkov, za boljšo preglednost (slika 6)

Slika 6 / Primerjava vnosnih polj: tabela s podatki otroka in primer pogojnega vprašanja.
(klikni za večjo sliko)

Slika 7 / Primerjava izjave in zaključnega podpisa pred oddajo. (klikni za večjo sliko)

Slika 8 / Obrazca v celoti. Prenovljeni obrazec (desno) ima obseg povečan samo za eno stran, kljub prostorski radodarnosti z večjim besedilom in razširjenim prostorom za odgovore.
(klikni za večjo sliko)

Pričakovani učinki prenove

Kot dokazujejo prenove obrazcev v drugih državah (glej opombi 3 in 4, pa tudi zbirko primerov v 2), so spremembe vedno pozitivne, tako glede uporabniške izkušnje, pa tudi stroškov priprave in procesiranja. Finančni učinki so merljivi zaradi prihranka časa na obeh straneh, število napačno izpolnjenih vlog se zmanjša, dela s podpornimi službami je manj⁸ – več ljudi je tako vključenih v zasnovo obrazcev in telefonsko podporo, manj kadra pa je potrebnega za njihov sprejem in reševanje zapletov zaradi pomanjkljivo sestavljenega orodja. Preoblikovana obravnavana vloga bi centrom za socialno delo prihranila birokracijo in omogočila več časa za ukvarjanje s problemi prebivalstva.


Pot do cilja

Obrazci so le en del večjega problema. (Ne)dostopnost informacij pri slovenski javni upravi je bolj zaskrbljujoč:

1. kako uporabnik izve, kakšne pravice ima?
2. kje uporabnik izve, kaj mora storiti, da doseže željeni cilj?
3. kako uporabnik najde pristojni urad, ministrstvo ipd., ki mu bodo nudili potrebne informacije?
4. kje uporabnik najde obrazec, ki mu bo omogočil, da doseže izbrani cilj?
5. kako uporabnik obrazec izpolni?
6. kje uporabnik obrazec odda?

Izpolnjevanje obrazca je šele na peti točki na poti do cilja, uporabnik pa se mora prej soočiti z zbiranjem informacij, iskanjem pravega urada ob pravem času, kar pa ni vedno enostavno. Po hitri analizi spletnega mesta, na katerem uporabnik pridobi potrebne informacije in dostopa do potrebnega dokumenta (slika 9, sredina), ugotovimo, da so tam informacije ravno tako nestrukturirane, razdrobljene, težko razumljive, od bralca pa zahtevajo večjo pozornost.

Slika 9 / Primerjava spletnih strani, kjer uporabnik dostopa do obravnavane vloge. V sredini je vidna nepremišljena vsebina spletnih strani slovenske javne uprave¹⁰, levo in desno pa sta primera britanske¹¹ in nizozemske¹² strani, kjer najdemo primerljiv dokument (v tem primeru vlogo za otroški dodatek). Razlika v premišljenosti vsebine je očitna. (klikni za večjo sliko)

Nejasnost je še toliko bolj očitna, če omenjeno mesto primerjamo z enako stranjo britanskega in nizozemskega pristojnega organa (slika 10, levo in desno). Aktualne spletne strani britanske vlade se osredotočajo na uporabnike⁹, jim podajajo vse potrebne informacije ter pregledno in jedrnato tudi neukega bralca vodijo skozi potrebne korake do cilja.


Za zaključek

S tem člankom sem skušal dokazati, da se že skozi preoblikovanje nekaj črk in črt na papirju lahko premaknemo stopničko višje. Enemu dokumentu lahko sledi drugi, kmalu nato cel sistem obrazcev, cilj pa je izboljšava celotnega informacijskega sistema javne uprave. Ta bi tako končno lahko bila v službi javnosti.


Poziv

Interes vseh vpletenih strani je, da se komunikacija med nami poenostavi, zato je konstruktivna debata na tem mestu ključna. Obrazci res niso zanimiva tema k popoldanski kavi, kar pa vsakdanje birokratske ovire zagotovo so. Tokrat se lahko namesto o problemih hkrati pogovarjamo še o rešitvi. Osnutek prenove lahko najdete v tem PDF dokumentu – dobrodošle so vse pripombe, še posebej s strani tistih, ki se ukvarjajo z obrazci, njihovo pripravo in obdelavo, ter uporabnikov z dobrimi in slabimi izkušnjami z izpolnjevanjem.


- - - - - - - -
Matjaž Čuk je informacijski oblikovalec, ki se ukvarja z načrtovanjem vidnih sporočil z namenom izboljševanje njihovega razumevanja.




Nadaljno branje

1. Petra Černe Oven, Barbara Predan, Oblikovanje agende ali kako se izogniti reševanju problemov, ki to niso, Društvo Pekinpah in Regionalna razvojna agencija Ljubljanske urbane regije, Ljubljana 2013
2. Borries Schwessinger, The Form Book: Best Practice in Creating Forms for Printed and Online Use, Thames and Hudson, London 2010


Opombe in viri

<sup>1. Stop birokraciji: Virant napovedal poenostavljene postopke izpolnjevanja obrazcev v javni upravi ↩
2. Borries Schwessinger, The Form Book: Best Practice in Creating Forms for Printed and Online Use, Thames and Hudson, London 2010↩
3. Obrazec za trajno pooblastilo za zastopanje, avtorji Boag McCann.↩
4. Opomin za plačilo dohodnine, avtorji Boag McCann, v: 22. Bienale industrijskega oblikovanja, MAO, sekretariat BIO, Ljubljana 2010. stran 165 ↩
5. Glej 2.↩
6. Martina Ziefle, Effects of Display Resolution on Visual Performance v: Human Factors: The Journal of the Human Factors and Ergonomics Society 40: 554-568, 1998, dostopno v spletnem arhivu Sage Journals.↩
7. Avtorji celostne grafične podobe slovenske javne uprave: Gigodesign; avtor črkovne vrste Republika Sans: Mitja Miklavčič, več v spletni predstavitvi in zasnovi celostne grafične podobe.↩
8. Glej 3.↩
9. Spremni komentar k uvedbi novega spletnega mesta britanske vlade.↩
10. Vloga za uveljavljanje pravic iz javnih sredstev na straneh Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti.↩
11. Otroški dodatek na spletnih straneh britanske vlade.↩
12. Otroški dodatek na straneh nizozemske SVB.↩</sup>